Problemy przerostu administracji urzędniczej wg dr Dariusza Rymara – eksperta Stowarzyszenia Niepokonani 2012.

Problemy przerostu administracji urzędniczej wg dr Dariusza Rymara – eksperta Stowarzyszenia Niepokonani 2012.

Na początku odwołam się do angielskiego pisarza Cyryla Northcote'a Parkinsona: który w 1958 roku zasłynął niewielką rozprawą Prawo Parkinsona. Ta niewielkich rozmiarów książka przyczyniła się do przebudowy aparatu administracyjnego w Wielkiej Brytanii. Podobnie jak 300 lat wcześniej, kiedy to Adam Smith opublikował Niewidzialną rękę rynku, uruchomiła ona cykl przemian skutkujących racjonalizacją działania państwa. W dzisiejszym świecie zagęszczającej konkurencji państwo musi sprzyjać wszystkim produktywnym i twórczym siłom społeczeństwa tak, żeby sprostało ono cywilizacyjnym wyzwaniom. Od czasów publikacji rozprawy Parkinsona jasnym się stało, że w całym swoim wymiarze administracja musi być służbą wzmacniającą możliwości obywateli, co można streścić w sentencji: "państwo jest dla obywateli a nie obywatele dla państwa".

Parkinson dowodzi, że urzędnicy mają "naturalną" skłonność do powiększania swojego stanu posiadania, kosztem innych grup społecznych:

„W istocie rzeczy nie ma w ogóle żadnej współzależności pomiędzy liczbą urzędników a ilością wykonywanej pracy. Wzrostem liczby urzędników rządzi bowiem Prawo Parkinsona i wzrost ten będzie dokładnie taki sam bez względu na to, czy pracy będzie więcej, mniej, czy wzrost ten będzie dokładnie taki sam bez względu na to, czy pracy będzie więcej, mniej, czy też nie będzie jej w ogóle".

Parkinson formułuje dwa twierdzenia: 1. "Urzędnik pragnie mnożyć podwładnych, a nie rywali", 2. "Urzędnicy przysparzają sobie nawzajem pracy, jedni drugim". Ten przyrost jest jednak pozorowany, markuje bezproduktywność urzędników. Pracy przyrasta ponieważ urzędnik tworzy wrażenie dokładniejszego prześwietlania życia społecznego, w istocie powiększa sferę sztucznych obciążeń.

Pomimo że ilość istotnej pracy nie zwiększa się, to następuje wykładniczy wzrost zatrudnionych w urzędach. Stary urzędnik dzięki pojawieniu się nowego narybku umacnia swoją pozycję. Kiedy zaczyna dowodzić zespołem, to w naturalny sposób rodzi się miejsce na jego awans. Podwładni również umocnią swoje stanowiska, tworząc sekcje, którymi będą mogli kierowa. W ten sposób łańcuszek św. Antoniego, czy jak kto woli, piramida zarządzania, rozrasta się. Z małego biura powstaje biurowiec moloch, choć ilość potrzebnej pracy jest wciąż taka sama jak w punkcie wyjścia. Kosztochłonność takiej instytucji nie jest jednak głównym ciężarem dla społeczeństwa. Największą barierą jego rozwoju jest tendencja do degeneracji funkcjonowania urzędów, które miast koordynować różne formy pozytywnych aktywności społecznych tworzą coraz gęstszą sieć obciążeń.

Degrengolitis

Parkinson zauważa, że wraz z rozrostem urzędów rozwija się choroba, którą nazywa "degrengolitis". Wyjaśnia, że jest to "paraliż obezwładniający", który występuje znacznie powszechniej i jest bardziej dotkliwy, niż większość ludzi przypuszcza. Ponadto dużo łatwiej postawić jej diagnozę niż przeprowadzić kurację. Kuracja zaś zależy od stopnia zaawansowania choroby. Pierwsza z zasad terapii brzmi: instytucja dotknięta chorobą nie może sama siebie zreformować — pacjent i chirurg nie powinien być tą samą osobą.

Parkinson rozróżnia 3 stadia choroby, w pierwszej możliwa jest terapia przez modyfikację sposobów działania, szkolenia pracowników, częściową wymianę kadr; w drugim stadium konieczny jest zabieg chirurgiczny; powinny nastąpić radykalne redukcje etatów, wymiana znacznej części urzędników, rotacje pomiędzy urzędami, tak, żeby wymusić złamanie starych nawyków, i wprowadzenie racjonalnych mechanizmów zarządzania. W trzecim stadium nic już nie można zrobić. Instytucja jest w praktyce całkowicie martwa. Pisarz z sarkazmem zauważa:

„Całe wyposażenie i wszystkie akta powinny być zniszczone bez namysłu. Co do budynków, to najlepiej najpierw wysoko je ubezpieczyć, a następnie podpalić. Dopiero wtedy, gdy pozostaną z nich sczerniałe ruiny, możemy być pewni, że bakcyl choroby został zniszczony".

Choroba ta w naszej rzeczywistości przebiega następująco: rozrastające się urzędy muszą jakoś uzasadnić konieczność rozrostu, stąd generują coraz większą ilość dublujących się dokumentów, choć formalnie różnych. Urzędnicy angażują coraz mocniej produktywne siły społeczeństwa celem  w gromadzenia danych. Jednakże ich wartość informacyjna nie zwiększa się - przeciwnie, wskutek ich ciągłego rozrostu są one coraz mniej przejrzyste. Pracownicy pierwszej linii frontu: lekarze, nauczyciele, przedsiębiorcy muszą przeznaczać coraz większą ilość czasu na gromadzenie i porządkowanie dokumentów, tym samym ich efektywność spada. Lekarz miast przeprowadzić porządny wywiad z pacjentem wypełnia rubryki kartotek, codziennie spisuje protokoły terapii pacjentów szpitalnych, tworzy kilkustronicowe wypisy ze szpitala, ewidencjonuje recepty itd. Nauczyciel opisuje to, co zrobił z dziećmi czy młodzieżą, choć czyni to kosztem jakości zajęć. Ostatecznym, ukrytym celem administracji dotkniętej bakcylem choroby jest uczynienie z wszystkich obywateli urzędników, pomimo że jego spełnienie byłoby równoznaczna ze śmiercią państwa.

Kolejnym przejawem pasożytniczej funkcji, rozrastających się urzędów, jest nacisk wzrost wykrywalności mikro-nadużyć. Przykładowo inspektor — wraz z 3-ma podległymi kontrolerami wykrywa-w trakcie swojej wizytacji w terenie niezgodność w rozliczeniu finansowym na kwotę 3zł 57gr. Urzędnik przy tego rodzaju skuteczności dostaje ekstazy; pomimo że sam koszt utrzymania tego zespołu jest setki razy wyższy.

Rozrost administracji ma szereg cech pokrewnych z chorobą nowotworową. Rak pasożytuje na organizmie, niszczy go, pomimo że wraz z jego śmiercią sam ulegnie unicestwieniu.

Zgodnie z prawem Parkinsona urzędy same siebie nie uleczą; nie zrobi tego też rząd, ponieważ premier i ministrowie, to też urzędnicy, czasowo zatrudnieni, na ogół żółtodzioby, więc  w istocie na pasku starych wyg. Tylko silny nacisk ludzi, którzy potrafią zdiagnozować chorobę może mieć charakter terapeutyczny. To zazębia się z kolei z aktywnością społeczną i poznawczą. lm mniejszy poziom społecznej świadomości tym trudniej  o terapię.

Pytanie w jakim stadium choroby są polskie urzędy, czy w pierwszym, w którym wystarczy tylko modyfikacja pracy urzędników, czy w drugim, kiedy trzeba głębokich zmian, a może w trzecim, gdzie należał zniszczyć obecny system i zbudować nowy - prorozwojowy?

Wielu ludzi myśli, że rozrost administracji to skuteczny patent na zmniejszenie bezrobocia. Nic bardziej błędnego, bowiem „jeden nadmiarowy urzędnik kosztuje osiem produktywnych miejsc pracy". Łatwo zauważyć, że chore urzędy przekładają się na chorą strukturę społeczną, a w sensie dosłownym chorych obywateli, skoro lekarze zajęci są buchalterią zamiast terapią.

Wzrost przemocy władzy można mierzyć zarówno stopniem przyrostu ilości urzędników, jak i stopniem komplikacji przepisów.  Choroba wchodzi w stadium krytyczne wówczas, kiedy paraliżują one siły wytwórcze społeczeństwa.

Bezpośrednią z tą kwestią wiąże się paraliż wynalazczości. Najważniejszym współczynnikiem rozwoju kraju nie jest PKB. W niewielkiej gospodarce łatwiej wygenerować wyższy procentowo wzrost; w naszym przypadku jest on fałszowany inwestycjami unijnymi.

O sile gospodarki decyduje jej innowacyjność, ponieważ ona bezpośrednio generuje jej produktywność. No i tu statystyki są porażające. Mamy jeden z najniższych wskaźników innowacyjności. Liderem na tym polu są Niemcy :13 568 wynalazków na 1 mln mieszkańców (niewiele mniej jest w Stanach Zjednoczonych), w Polsce na 1 mln mieszkańców przypada 45 zarejestrowanych patentów. To znaczy, że nasycenie gospodarki wynalazczością jest 300x mniejsze!!! Pytanie dlaczego wypadamy tak źle? Jedną z barier tworzy Urząd Patentowy, 7 lat oczekiwania na patent z wolnej stopy, to czas przejścia paru generacji w wysokorozwiniętych technologiach.

Kolejnym problemem jest to, że przemoc urzędnicza dotyczy w wyższym stopniu małych podmiotów niż korporacji, z prostego powodu — wielcy lepiej się bronią. Stąd mali i średni przedsiębiorcy borykają się, walcząc o przetrwanie. Gdzież tu miejsce na podjęcie ryzyka nowości?

Kluczową kwestia wiążąca się z poprzednimi, to poziom edukacji. Urzędnicza wyobraźnia, każe nam faworyzować „hodowlę" przyszłych biurokratów: sprawność w rozwiązywaniu testów dobrze przysłuży się księgowym, ale nie tym, którzy mają zmieniać strategię w zależności od sytuacji na rynku. Mamy płaski model edukacji, w zasadzie bez znaczenia jest kto jaką szkołę kończył, liczy się dyplom. Generalnie mamy ogólnospołeczny nacisk na stopnie a nie kompetencje. A więc i w edukacji dominują kryteria ilościowe a nie jakościowe. O ile rynek weryfikuje sprawność przedsiębiorców, to urzędnik jest właściwie poza jakościową kontrolą. To nasza specyfika, że kiepsko wykształceni urzędnicy wydają dyspozycje ekspertom, np. odnośnie sposobu interpretacji przepisów prawa.

Podsumowując:

Tylko etycznie zdrowa, mało liczna, skuteczna i dobrze wyedukowana administracja może być sprzymierzeńcem przedsiębiorczości. Istotą administracji jest służba społeczna; a społeczeństwo powinno być na tyle świadome i silne, żeby tę służbę wymusić.

Produktywność jest celem całego społeczeństwa (na marginesie, jej funkcją jest również przyrost naturalny, to też jest rodzaj produktywności). Produktywność jest w ścisłym związku z innowacyjnością, ta zaś jest wypadkową zdolności, kompetencji i pasji. Urzędnicy mają sprzyjać modelowi edukacji twórczej a nie odtwórczej, zadaniowej a nie testowej; ponieważ to od innowacyjności zależy czy przedsiębiorcy wytrzymają nacisk konkurencji. Od administracji należy żądać wsparcia na wszystkich polach w rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości. Wreszcie urzędnik ma chronić przedsiębiorczość rodzimą, skoro mamy bardzo silną konkurencję zewnętrzną, obecną na naszym rynku, to konieczne jest inkubowanie inicjatyw gospodarczych, ich ochrona prawna, wszechstronna pomoc doradcza, tak żeby miały szanse zaistnieć w starciu z gigantami. Jeśli jest odwrotnie, tzn. że choroba jest co najmniej w drugim stadium i wymaga błyskawicznej interwencji „chirurgicznej”. Istotne jest też koordynowanie współpracy różnych podmiotów gospodarczych. Zadaniem państwa jest tworzenie wielkich projektów, które są napędem dla mniejszych podmiotów. To zaś wiąże się z gospodarnością i rzetelnością państwa; jednym z silniejszych przejawów choroby administracji są opóźnienia w rozliczeniach z podwykonawcami. Niewydolność państwa oczywiście najbardziej uderza w najsłabszych. Tymczasem wiele drobnych firm wypracowuje główną część dochodu państwa (70 proc.).

Na zakończenie dwie sentencje Michał Anioła:

"... drobnostek nie należy lekceważyć, bo one są podstawą doskonałości, a doskonałość nie jest drobnostką". Myśl tę dopełniają słowa: "Największym niebezpieczeństwem dla większości z nas nie jest to, że mierzymy za wysoko i nie osiągamy celu, ale to że mierzymy za nisko i cel osiągamy".

W starciu z przemocą urzędniczą powinniśmy stawiać wysoko cele i na tym polu broń Boże nie zadawalać drobiazgami.

dr Dariusz Rymar

I plik do pobrania: Dariusz Rymar o problemach związanych z przerostem administracji urzędniczej

©2019 Stowarzyszenie NIEPOKONANI 2012. Wszystkie prawa zastrzeżone.